【问题提示】

    乡（镇）级人民政府是否有权处理分属不同村民组村民之间的土地争议。

    【案情】

     原告王德才，男，1955年3月28日出生.

     被告虞城县芒种桥乡人民政府。

     法定代表人任圣义，乡长。

     第三人张启云，男，1954年4月出生。

    本案中王德才与张启云争议宅基地是王德才家的老宅基，张启云的祖父来到本村后无处安身，找到王德才的父亲王贯友，在争议的宅基地上盖了两间土房，后张启云扒掉两间土房盖了三间土墙大瓦房，张启云的父亲去世后，张启云的弟弟在此居住很短时间就外出下落不明。由于房屋年久失修，该房屋房顶倒塌只留下屋茬。2008年王德才找人将该屋茬推掉，双方发生纠纷。张启云申请芒种桥乡人民政府进行处理。芒种桥乡人民政府通过调查、取证于2008年10月31日作出芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定。确定争议宅基地的所有权归蔡道口西村第二村民组，使用权由张启云继续使用。王德才不服该处理决定，向虞城县人民政府申请复议，虞城县人民政府维持了该决定。王德才仍不服，于2009年4月24日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该处理决定。

    【审判】

     一审法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告芒种桥乡人民政府的职权来源于法律的授权，且原告及第三人无异议，本院对被告的职权依法予以确认。但被告作出的处理决定存在以下问题。一是错列当事人，属程序违法。原告王德才是非农业户口，并非蔡道口西村委会村民，必然不享有宅基地使用权，而被告却错列王德才为当事人，属程序违法。二是原告提出应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。本案中被告的处理决定并未查明争议宅基地的现实状况，虽然在重审中向本院提交了2010年元月15日道口西村委会的证明，但该证据并非被告作出处理决定所采用的证据，该证据不能作为被诉具体行政行为合法的依据。被告作出的处理决定属认定事实不清、主要证据不充分。三是被告作出的处理决定超过第三人申请请求范围，将该争议宅基地的所有权进行确认，属超越职权。综上，被告虞城县芒种桥乡人民政府2008年10月31日作出的芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定认定事实不清、证据不足，程序违法且适用法律、法规错误。对原告王德才要求撤销被告作出处理决定的诉讼请求，理由正当，本院予以支持。对被告虞城县芒种桥乡人民政府及第三人张启云要求维持该处理决定的辩、述意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3、4目的规定、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、参照《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。经本院审判委员会研究决定。判决如下：撤销虞城县芒种桥乡人民政府2008年10月31日作出的芒政行决字（2008）1号土地权属争议行政处理决定。案件受理费50元，由被告虞城县芒种桥乡人民政府负担。

    一审第三人张启云不服一审判决提起上诉称，争议宅基地是上诉人的祖父、父亲遗留下来的，一直使用到现在，已经有80多年。王德才（非农业户口）与上诉人不属同一个村民组，扒掉上诉人的房子，侵占上诉人的房子违法，被诉处理决定事实清楚，证据充分，程序合法。请求撤销一审判决，维持被诉处理决定。

被上诉人王德才辩称，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，上诉人的上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持一审判决。

    一审被告虞城县芒种桥乡人民政府称，王德才与上诉人发生纠纷，找人扒掉上诉人的房子，其应是本案的主体;一审被告就涉案土地的所有权只是对法律和事实的一种逻辑推理，并没有确定土地所有权，没有越权的嫌疑。请求撤销一审判决，维持被诉处理决定。

    二审法院审理后驳回徐国强的上诉请求，维持了一审法院的判决。

   【评析】

    一、什么是土地权属争议

    土地权属争议通常是指地界不清、地权不明或其他历史遗留问题导致的争议。而土地权属又包括土地所有权和土地使用权及土地他项权利。这就需要搞清楚什么是土地所有权、使用权和他项权利，土地所有权是指土地使用者在相应的法律范围内，对其拥有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。土地使用权是指土地使用者对其使用的土地，按照法律的规定，享有利用和取得收益的权利。土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。我们搞清了以上“三权”，就对本案所争议的土地所有权有了明确的认识。

    本案中张启云与王德才分属第二、第三村民组。双方所争执的土地使用权在未明确归哪个村民组的情况下，就不能将争议土地处理给任何一方都有违法律、法规的规定。所以本案中只有先处理好土地所有权的问题，才能对双方所争执的土地使用权进行处理。

    二、村民组是否拥有争议土地的所有权

    1962年9月27日中国共产党八中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”从此以后在相当次的历史时期，我国农村均采用这种“三级所有，队为基础”的所有制形式，后来生产队改为村民小组或分立成若干个村民小组，至此村民小组仍具有一定的管理、经营土地的职能，其对原来属于生产队集体所有的土地相应地拥有所有权，这已被《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；”的规定所证明。至此我们不难看出，村民小组拥有争议土地的所有权是符合法律规定的。

    三、被告虞城县芒种桥乡人民政府是否有权处理该土地权属争议

   《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议 ，由当事人协商解决；协商不成的 ，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，张启云家与王德才家分属不同村民组，涉案土地使用权的处理必然影响土地所有权的归属，涉及到两个村民组的利益，依法应由县级以上人民政府处理。而本案作出的行政机关是乡政府，且在对涉案土地使用权作出处理的同时，对土地所有权的归属予以确定，明显超出其职权范围。

    所谓超越职权，是指行政执法主体及其工作人员所作出的具体行政行为，超越了法律，法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的行政行为。本案中虞城县芒种桥乡人民政府是乡级政府，依照法律规定，只能处理个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议，对分属两个村民组所拥有的土地所有权进行处理，违反了法律规定，超出了自己的职权范围，两级法院对其作出的处理决定予以撤销是正确的。